摘要：近年隨著我國環(huán)境法制體系、監(jiān)管體系和經(jīng)濟政策體系的基本建成，我國形成了包括法律、法規(guī)和相關規(guī)定在內的多層次的油氣環(huán)境法律體系，油氣行業(yè)的環(huán)境監(jiān)管更加嚴格。
　　當前，我國能源資源約束日益加劇，生態(tài)環(huán)境問題突出，提高能源效率、減少污染物排放、確保能源安全的壓力進一步加大，能源發(fā)展面臨一系列新問題、新挑戰(zhàn)。從現(xiàn)在起到2020年，是我國全面建成小康社會的關鍵時期，為保障經(jīng)濟社會快速發(fā)展，石油天然氣等能源消費仍需增加，因而這些挑戰(zhàn)不僅仍將存在，有的還會加劇，由此帶來的環(huán)境壓力將更趨嚴峻。只有堅持“節(jié)約、清潔、安全”的戰(zhàn)略方針，才能加快構建清潔、高效、安全、可持續(xù)的現(xiàn)代油氣管理體系，更加注重油氣行業(yè)的生態(tài)環(huán)境保護。
　　一 我國油氣行業(yè)環(huán)境政策體系初步形成
　　石油和天然氣是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎性能源，石油天然氣行業(yè)是我國經(jīng)濟的重要組成部分。近年來，隨著我國環(huán)境法制體系、監(jiān)管體系和經(jīng)濟政策體系的基本形成，油氣行業(yè)的環(huán)境法治建設和經(jīng)濟政策制定取得了長足進展。
　　1. 形成了以憲法為依據(jù)的包括法律、法規(guī)和相關規(guī)定在內的多層次油氣環(huán)境法律體系
　　我國陸上石油天然氣環(huán)境法律體系以憲法為根本依據(jù)，已初步構建了一套較為完整的法律法規(guī)體系，主要包括：環(huán)境保護法律、環(huán)境影響評價法律及其實施細則，行政法規(guī)和地方性法規(guī)，國家標準和規(guī)范（例如污染排放和控制標準、環(huán)境監(jiān)測方法標準、清潔生產標準、環(huán)境質量標準），部門規(guī)章、地方性規(guī)章和環(huán)境標準（例如地方污染排放和控制標準、地方環(huán)境質量標準）以及我國締結或參加的與環(huán)境保護有關的國際條約。
　　憲法對我國生態(tài)環(huán)境保護提出了相應的法律約束?！吨腥A人民共和國憲法》（2004修訂本）規(guī)定：石油天然氣等礦藏屬國家所有，國家負責保障自然資源的合理利用；禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源；一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地；國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。
　　以憲法為依據(jù)，國家制定了多部涉及石油天然氣開發(fā)環(huán)境保護的法律法規(guī)，主要包括《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《水污染防治法》、《環(huán)境影響評價法》、《野生動物保護法》等法律和《水污染防治法實施細則》、《水土保持法實施細則》等實施細則，以及《建設項目環(huán)境保護管理條例》、《排污費征收使用管理條例》、《河道管理條例》、《基本農田保護條例》、《風景名勝區(qū)條例》、《危險化學品安全管理條例》等行政法規(guī)。
　　在憲法和環(huán)境保護相關法律法規(guī)的指導下，有些省（自治區(qū)、直轄市）根據(jù)本地的實際情況，陸續(xù)頒布了相關的地方性石油勘探開發(fā)環(huán)境保護法規(guī)，例如《山東省陸上石油勘探開發(fā)環(huán)境保護條例》（1994）、《甘肅省石油勘探開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護條例》（2010）、《黑龍江省石油天然氣勘探開發(fā)環(huán)境保護條例》（2010）、《遼寧省石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》（2011）和《新疆維吾爾自治區(qū)煤炭石油天然氣開發(fā)環(huán)境保護條例》（2014）等。
　　一些對石油天然氣勘探開發(fā)環(huán)境問題比較重視的地方（例如甘肅慶陽市和新疆塔城市）的環(huán)境保護主管部門，還制定了較為系統(tǒng)的地方部門規(guī)章，主要涉及石油天然氣勘探開發(fā)建設項目管理、建設用地、環(huán)境管理、環(huán)境敏感區(qū)保護、水資源管理和恢復性規(guī)劃等方面。
　　另外，作為世界環(huán)境保護和治理的重要組成部分，我國簽署了《生物多樣性公約》、《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》、《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》、《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》、《保護臭氧層維也納公約》等國際環(huán)境保護條約，并承諾遵守其中的有關規(guī)定。
　　2. 我國環(huán)境監(jiān)管制度基本建成，油氣行業(yè)的環(huán)境監(jiān)管更加嚴格
　　涉及油氣行業(yè)環(huán)境監(jiān)管的我國環(huán)境監(jiān)管制度體系主要包括法律中明確規(guī)定的九項基本制度，即“老三項”、“新五項”以及“污染物總量控制制度”。其中，“老三項”制度包括“三同時”制度、排污收費制度和環(huán)境影響評價制度，“新五項”制度包括排污許可證制度、限期治理制度、集中控制制度、綜合整治定量考核制度和目標責任制度。此外，環(huán)境保護法還規(guī)定了環(huán)境與計劃、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境標準以及環(huán)境狀況公報等各項制度。
　　3. 我國環(huán)境經(jīng)濟政策日益完善，對油氣行業(yè)的影響不斷加大
　　從1984年《資源稅條例（草案）》施行開始，資源稅在我國開征已有30多年的歷史，其間有關資源稅改革的探討從未間斷。1993年國務院制定的《中華人民共和國資源稅暫行條例》不僅為征收資源稅提供了稅法依據(jù)，而且也是中國第一個比較全面的資源稅法規(guī)。
　　2014年10月制定的《關于調整原油、天然氣資源稅有關政策的通知》（財稅〔2014〕73號）規(guī)定，原油、天然氣礦產資源補償費費率降為零，相應將資源稅適用稅率由5%提高至6%。國家還同時制定了自2014年12月起煤炭資源稅從價計征以及全面清理涉及煤炭、原油、天然氣的收費基金等政策。
　　成品油消費稅是以提高油品價格來控制消費總量、鼓勵節(jié)約用油、推進節(jié)能減排的稅收政策。1994年分稅制改革時，成品油消費稅僅涵蓋汽油、柴油兩個稅目，后經(jīng)不斷調整和完善，于2009年1月1日起實行的《關于實施成品油價格和稅費改革的通知》（國發(fā)〔2008〕37號）確定了現(xiàn)行的對汽油、柴油、航空煤油（暫緩征收）、石腦油、溶劑油、潤滑油及燃料油七個子目征稅及其稅額。現(xiàn)行成品油消費稅納稅人為在我國境內生產、委托加工和進口成品油的單位；納稅環(huán)節(jié)在生產（包括委托加工和進口）環(huán)節(jié)；計征方式為從量定額計征。
　　排污收費是迄今我國環(huán)境政策體系中最為重要的一項環(huán)境經(jīng)濟政策，其專款專用對于強化企業(yè)污染治理能力起到了重要作用。2013年，我國排污收費資金總額達到200多億元。同時，廣東、江蘇等省市開展了排污費改革，江西、湖北、湖南和甘肅省的重點城市開展了針對二氧化硫和廢水征收的環(huán)境稅試點。
　　2007年以來，國家設置了主要污染物減排專項資金、中央農村環(huán)境保護專項資金等8項環(huán)保專項資金政策。大約十個省市開展了流域生態(tài)補償試點和實踐，并在流域綜合治理和地方污染減排工作中開始顯現(xiàn)效果；國家針對草原牧民實施生態(tài)補償政策和海洋污染補償試點，國家發(fā)改委牽頭開展生態(tài)補償立法等，生態(tài)補償政策得到了較高的重視。燃煤發(fā)電機組脫硫上網(wǎng)電價按0.015元/千瓦時補貼的政策以及高耗能行業(yè)差別電價政策的實施，有助于促進節(jié)能減排工作的有效實施。
　　二 構建以法治為基礎、經(jīng)濟政策為核心的油氣行業(yè)環(huán)境政策體系
　　為促進石油天然氣產業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展，必須盡快健全和完善環(huán)境法制、環(huán)境經(jīng)濟政策體系以及相應的保障措施。
　　1. 深化石油天然氣領域環(huán)境法制體系建設
　　油氣行業(yè)要建立健全以《石油天然氣法》為核心，以油氣專項法為支撐的完整的法律框架體系，其中包括制訂或修訂《天然氣中下游管理條例》、《石油天然氣開采環(huán)境保護條例》、《海洋石油天然氣管道保護條例》等行政法規(guī)，重點完善基礎設施建設和運營管理、儲備、安全預警與應急、安全生產和生態(tài)效益補償、環(huán)境保護等法律制度。
　　其中，《石油天然氣開采環(huán)境保護條例》要對石油天然氣開采中的污染防治規(guī)劃、環(huán)境影響評價、排污許可、鉆井液以及廢氣、廢水和有毒氣體的回收處理、噪聲控制、放射源管理、環(huán)境監(jiān)測、超標排污、污染事故的應急處理等方面作出專門規(guī)定。
　　2. 深化油氣行業(yè)環(huán)境監(jiān)管改革，推進市場監(jiān)管制度化、規(guī)范化、程序化
　?。?）加強政府監(jiān)管
　　一是完善標準和規(guī)范。加快完善石油天然氣開發(fā)、運輸、儲配等環(huán)節(jié)的環(huán)境監(jiān)管技術標準和規(guī)范，完善包括戰(zhàn)略環(huán)境影響評價、規(guī)劃環(huán)境影響評價和石油天然氣開發(fā)、運輸、儲配建設項目動態(tài)環(huán)境影響評價在內的環(huán)境影響評價制度。
　　二是強化石油天然氣開發(fā)的全過程監(jiān)管。加強對石油天然氣開發(fā)的全過程監(jiān)管，在事前、事中、事后三個階段均應嚴格監(jiān)管。事前監(jiān)管主要針對石油天然氣開發(fā)前的規(guī)劃和準備工作，從源頭上杜絕環(huán)境風險。
　　例如，企業(yè)或作業(yè)者在編制石油天然氣開發(fā)方案的同時，必須編制石油天然氣環(huán)境影響報告書，并提出為避免、減輕各種污染影響擬采取的環(huán)境保護措施；要求企業(yè)在開發(fā)活動開始前建立當?shù)刂饕h(huán)境指標的基線（例如地下水水質、地表水質、空氣質量等）并在開發(fā)期間持續(xù)監(jiān)測；鉆井位置選擇需基于詳細的地質條件調查，并盡量避開人口稠密區(qū)、生態(tài)環(huán)境保護區(qū)等，盡量減少對土地的破壞并高效利用土地，盡量就近利用當?shù)鼗A設施，減少鋪設新道路并減少設施用地。
　　事中監(jiān)管主要針對石油天然氣鉆探、完井、開采及后續(xù)生產過程。例如，要求作業(yè)者在各環(huán)節(jié)都要滿足環(huán)境監(jiān)管的各種標準和規(guī)范，采用高效、綠色、循環(huán)的技術，保證環(huán)保和安全；要求作業(yè)者具備防治環(huán)境污染的應急能力并制定應急預案，配備處理污染的設施等。事后監(jiān)管主要針對石油天然氣開發(fā)引發(fā)的長期風險進行評估。石油天然氣開發(fā)所引發(fā)的環(huán)境影響有時在監(jiān)管前期和監(jiān)管過程中不易被發(fā)現(xiàn)和掌握，在生產階段結束后需對地下水、地表水、土壤、空氣等環(huán)境狀況進行分析，并與開發(fā)前基準進行對比，評估石油天然氣開發(fā)環(huán)境影響。
　　三是注重中游管網(wǎng)環(huán)節(jié)的環(huán)保監(jiān)管。在管道建設時期，嚴格審查管道工程的勘察設計者、供應商、承包商的資質。在管道工程勘察設計、供應、施工過程中，嚴格監(jiān)督執(zhí)行國家有關環(huán)境政策、法律、法規(guī)及技術標準?？茖W選擇管線，修建管道安全保護設施，從源頭上排除管道的環(huán)境隱患。負責油氣輸送的企業(yè)應設置環(huán)境管理機構，配置與管理內容相適應的人力和裝備，逐級建立環(huán)境管理網(wǎng)絡，完善各級環(huán)境責任制。
　?。?）強化企業(yè)環(huán)保責任
　　一是建立健全環(huán)境監(jiān)督管理機構和制度。企業(yè)須成立環(huán)境管理委員會和環(huán)境管理部門，配備相應的管理人員，并且要建立一整套環(huán)境監(jiān)督管理制度（包括環(huán)境責任制度、教育培訓制度以及設備管理制度、獎懲制度、應急管理制度等）。
　　二是明確環(huán)境職責，健全環(huán)境責任制。企業(yè)應建立健全以崗位責任制為主要內容，以主要負責人為中樞的環(huán)境責任體系，明確環(huán)境主要負責人、各職能部門和從業(yè)人員的環(huán)境責任制度，形成健全的環(huán)境監(jiān)管責任體系。
　　三是建立健全隱患排查制度，加強應急預案機制。企業(yè)須對生產過程中的重點環(huán)節(jié)、重點部位和重點設備進行不間斷的環(huán)境隱患排查，并對排查出的環(huán)境隱患進行專業(yè)的評估、分級，做到事前管理和源頭控制。須建立嚴格的隱患信息報送制度，規(guī)范隱患治理工作；對于突發(fā)環(huán)境狀況，須有一個有效的應急組織機構和一套完善的應急預案，并在平時有計劃地組織應急演練工作。
　?。?）推進信息公開
　　信息公開與社會監(jiān)管應貫穿石油天然氣生產、輸送和利用的全過程。政府部門應對企業(yè)信息公開和公眾溝通工作進行有效的指導和監(jiān)督。
　　首先，應力推企業(yè)信息公開工作，公開、誠實地解釋生產、輸送和利用過程中可能存在的環(huán)境和健康風險及企業(yè)將如何應對這些風險。
　　其次，政府應及時、準確地公布環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)。
　　再次，應把與開發(fā)所在地居民的溝通融入開發(fā)的各個階段，使居民對相關的挑戰(zhàn)、風險和利益有清楚的了解。
　　落實《關于當前環(huán)境信息公開重點工作安排的通知》，及時公開環(huán)境質量監(jiān)測、建設項目環(huán)境影響評價信息、環(huán)境違法案件及查處、主要污染物總量減排數(shù)據(jù)、重點減排項目和減排工程建設進展等環(huán)境信息，主動向社會通報環(huán)境狀況、重要政策措施和突發(fā)環(huán)境事件及其應急處置信息。
　　3. 深化環(huán)境經(jīng)濟政策體系建設，構建油氣行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境保護長效機制
　?。?）加快資源稅費改革
　　資源稅改革應以促進自然資源合理開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護、加快轉變發(fā)展方式為目標，分三階段、從六方面逐步推進，即2015-2016年初步完善資源稅體系，2017-2018年基本完善資源稅體系，2019-2020年基本實現(xiàn)資源稅改革目標，明確資源稅定位，確定合理稅負水平，擴大征收范圍，完善計征方式，完善資源性產品價格形成機制，完善相關配套措施。
　　（2）推進成品油消費稅改革
　　我國經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾日益突出，節(jié)能減排工作任務艱巨，征收成品油消費稅的目的在于促進節(jié)能減排。在完善現(xiàn)行稅制的基礎上，建議采用多環(huán)節(jié)征收方案，推進成品油消費稅改革。
　　（3）建立和完善環(huán)境稅和碳交易政策體系
　　環(huán)境稅直接針對各種不利于生態(tài)環(huán)境的行為進行征收，也稱為獨立環(huán)境稅，一般包括污染物排放稅、污染產品稅、碳稅等。其中，污染物排放稅是對污染物（例如廢氣、污水和固體廢物等）排放征收的環(huán)境稅種；污染產品稅是對有潛在污染的產品（例如能源燃料、機動車、臭氧損耗物質、化肥農藥、含磷洗滌用品、汞鎘電池等）征收的環(huán)境稅種；碳稅是對產生二氧化碳的石油、天然氣等化石燃料征收的環(huán)境稅種。
　　在碳交易方面，從長遠來看，我國要建立一個強制性、覆蓋經(jīng)濟整體、一二級市場健全、與國際市場接軌的全國性市場，充分發(fā)揮市場機制在優(yōu)化配置各類節(jié)能減排資源中的決定性作用，從而達到以最小成本實現(xiàn)最大減排的效果。在碳稅方面，要加快推進碳稅立法工作，未來可以考慮碳稅與碳交易結合使用，發(fā)揮組合政策的作用，同時對積極采用技術減排和回收二氧化碳并達到一定標準的企業(yè)給予減免稅優(yōu)惠。
　　加快推進“環(huán)境費改稅”和污染排放稅立法工作，將現(xiàn)行排污收費的征收對象全部納入污染排放稅的征稅范圍，實行排污收費制度的全面改革。進一步完善節(jié)能減排稅收政策，建立和完善生態(tài)補償機制，探索建立綠色稅收體系。
　　三 未來環(huán)境政策體系改革將對我國油氣行業(yè)產生深遠的影響
　　環(huán)境政策體系改革將從主要用行政辦法保護環(huán)境轉變?yōu)榫C合運用法律、經(jīng)濟、技術和必要的行政辦法解決環(huán)境保護問題，探索出以法治為基礎、經(jīng)濟政策為核心的解決油氣行業(yè)環(huán)境問題最有效、最能形成長效機制的辦法，以促進環(huán)保技術創(chuàng)新、增強市場競爭力、降低環(huán)境治理成本與行政監(jiān)控成本，保障國家能源安全和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。
　　1. 促進油氣企業(yè)增強社會責任感，提升軟實力
　　未來環(huán)境政策體系改革，必然要求企業(yè)從更廣泛的公眾利益和社會發(fā)展的角度統(tǒng)籌考慮問題，自覺接受社會和公眾的監(jiān)督，通過履行社會責任，塑造和展現(xiàn)企業(yè)有益于公眾健康、有益于環(huán)境保護、有益于社會發(fā)展的良好形象。中國石油企業(yè)作為關系國計民生的重要基礎性骨干企業(yè)，在履行經(jīng)濟責任和政治責任的同時，今后將更加全面地履行好企業(yè)的社會責任和環(huán)保責任，樹立起負責任大公司的良好社會形象。
　　2. 促進油氣企業(yè)施行綠色低碳發(fā)展戰(zhàn)略，重視綠色發(fā)展
　　綠色發(fā)展，是黨的“十八大”報告中提出建設美麗中國的重要內容。未來環(huán)境政策體系改革，必然會對各主體特別是油氣企業(yè)形成正確的引導，使其朝著綠色發(fā)展的方向前進。重點是加快實施碧水藍天專項行動，抓好責任落實，確保項目不拖后、不落空；加快實施能效倍增計劃，分解落實年度計劃，加強監(jiān)督檢查；加快地熱、生物質能源等清潔能源發(fā)展，抓好碳資產管理，積極參與碳交易，實現(xiàn)碳資產價值。
　　3. 促進油氣企業(yè)發(fā)展方式不斷轉型升級
　　未來環(huán)境政策體系改革，力圖通過調控利益相關者環(huán)境行為的私人成本和社會成本之間的差距消除利益相關者環(huán)境行為的外部性，實現(xiàn)環(huán)境資源的公平使用。例如，提高資源稅稅率的目的在于借助經(jīng)濟杠桿的作用，通過資源稅負增加產生的向下傳導機制，促使產業(yè)鏈從上游到下游進行相應的利益調整，產生一定的正面利益?？傮w的稅價聯(lián)動效應，就是從產業(yè)鏈的上游到中下游、從開發(fā)環(huán)節(jié)到制造領域普遍提高集約化水平，減少粗放型生產，從而加快轉變石油企業(yè)的發(fā)展方式。
　　4. 促進油氣企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，全力提高發(fā)展質量和效益
　　未來環(huán)境政策體系改革，力圖通過環(huán)境稅收、財政、金融等方面政策的調整，促進油氣企業(yè)通過創(chuàng)新發(fā)展，提高發(fā)展質量和效益。
　　一方面，促進油氣企業(yè)通過產業(yè)創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新，調整產業(yè)結構、產品結構和市場結構。上游領域，可通過商業(yè)模式創(chuàng)新，以合資合作勘探開發(fā)等方式，提高勘探成功率、儲量動用率，調整儲量產量結構，增加天然氣等清潔能源資源儲量，實現(xiàn)高效勘探開發(fā)，做好天然氣資源、市場、管網(wǎng)設施的戰(zhàn)略布局，推進產業(yè)鏈優(yōu)質發(fā)展。煉油領域，可通過產業(yè)模式創(chuàng)新，立足老企業(yè)改造，調整裝置結構，淘汰落后產能，解決高質量油品數(shù)量不足的問題，多生產優(yōu)質環(huán)保產品。
　　另一方面，促進科技創(chuàng)新，在天然氣增儲上產、增加重質油加工手段、推進化工原料和產品結構調整、節(jié)能環(huán)保、戰(zhàn)略性新興產業(yè)等領域，集中力量突破一批重大關鍵技術。加強新產品、新技術開發(fā)的體制機制創(chuàng)新，推進研發(fā)、設計、生產和營銷等聯(lián)合攻關，在新產品、新技術開發(fā)上走出一條新路。（原載《國際石油經(jīng)濟》，其他作者為郭焦鋒）